פרויקט התחדשות עירונית (פינוי-בינוי ועיבוי)

צפו בראיון עם עו"ד ליאור לנדאו בנושא פינוי בינוי

נכתב ע"י עוה"ד דרור שרמן וליאור לנדאו

עסקת פינוי ובינוי מוגדרת בחוק כחוזים בין יזם לבין בעלי דירות בבניין לפינוי ובינוי אשר על-פיהם מתחייבים בעלי הדירות בבניין למכור את זכויותיהם בו, כולן או מקצתן, לצורך הריסת הבניין והקמת בניין חדש תחתיו.

ישנם שני מסלולי עסקה אפשריים:

  1. פינוי דיירים והריסה של בנייה קיימת ובינוי מחדש, תוך ניצול יעיל יותר של השטח (אחוזי בנייה מוגדלים ובנייה לגובה);
  2. עיבוי על-ידי תוספת זכויות על הבנייה הקיימת (ובה אין צורך לפנות את הדיירים), כמו שנעשה בתמ"א 38 (ראה מאמרנו בעניין זה).

ברמה המסחרית, זוהי עסקת נדל"ן אשר ביסודה שני אלמנטים מרכזיים:

1.       מבחינת היזם – כדאיות כלכלית לביצוע הפרויקט תהא קבלת זכויות בנייה לבנייה חדשה בהיקף של פי 3 או פי 4, לכל הפחות, מן השטח הבנוי בפועל (שאותו כאמור יש להרוס ולפנות).

מובן כי ככל שמחיר הקרקע גבוה יותר במיקום הפרויקט הרי שאז יוכל היזם "להסתפק" בפיצוי צנוע יותר בתוספת זכויות בנייה כיוון שמחיר המכירה של הדירות החדשות שיבנה מכוחן יהא גבוה יותר, כלומר הרווח שלו למטר רבוע מבונה יהא גבוה יותר.

2.       מבחינת דיירי הפרויקט – התמורה היא בעיקר במישורים הבאים:

א.     קבלת דירה חדשה בפרויקט החדש שייבנה במקום הבניין הישן שיפונה וייהרס או דירה חלופית מחוץ למתחם. לרוב שטח הדירה החדשה יהא גדול יותר מזו המקורית והמפרט עשיר ויוקרתי יותר. על פי רוב לדירה יתווספו גם אלמנטים משביחי ערך נוספים, כגון ממ"ד, מרפסת, חניה, מחסן וכיוב'.

ב.      מימון על-ידי היזם של תשלומי דמי השכירות בדירה חלופית לתקופת הפינוי, עד אכלוס הדירה החדשה שנבנתה בפרויקט.

ג.       תמורה נוספת בכסף או ב"שווה כסף" (למשל, "חבילת ריהוט" לדירה החדשה).

ד.      הטבת מס: ראוי לציין כי דירת מגורים אותה מקבל הדייר מהיזם במסגרת עסקת פינוי-בינוי או מחוצה לה, בתמורה לדירתו הישנה במתחם, פטורה ממס רכישה. זאת להבדיל מתמורה אחרת שתהא מחויבת במס.

כלומר, אם וככל שעסקת פינוי-בינוי נעשית במתכונת העונה על תנאי חוק מיסוי מקרקעין, הרי שהדייר יוכל ליהנות מהזדמנות פז ל"עסקת נטו" שבה אינו משלם כלל מס.

ככלל, התמורה המוצעת לדיירים היא נגזרת של שלושה פרמטרים עיקריים אלו:

א.      מחיר הקרקע – ככל שהקרקע יקרה יותר, כך המחיר שיידרש לשלם היזם יהיה גבוה יותר.

ב.      תוספת זכויות הבנייה שמוקנית ליזם לפי התב"ע של הפרויקט - ככל שהתב"ע תקנה  זכויות בנייה רבות יותר, כך תהיה ליזם האפשרות הכלכלית להגדיל את שיעור התמורה שיוכל להציע לדיירים, בין בכסף ובין ב"שווה כסף". לרוב אכן מדובר בערך שהוא "שווה כסף" (שירותי בנייה ולא כסף) עקב היבט המיסוי.

ג.        כושר ההתארגנות ויכולת המיקוח של הדיירים - כמו בכל עסקה, כושר ניהול המשא ומתן משפיע על תנאי העסקה. הטעם הוא שבנושא זה אין מסמרות, ובפרקטיקה התמורות והכללים נקבעים במשא ומתן בין הצדדים, בדומה למסגרת העסקית שבמתווה עסקת קומבינציה.

העיגון החוקי

בשנת 2002 נוסף סעיף 33א לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965, אשר עליו מבוססים כיום רוב הפרויקטים של התחדשות עירונית. סעיף זה מסמיך את הממשלה להכריז על שטח כעל מתחם לפינוי לשם בינוי או לעיבוי בנייה. משמעות הכרזה שכזו היא הגדלת קיבולת הבנייה המותרת בתב"ע והענקת הטבות מיסוי שונות שתכליתן לעודד יזמים פרטיים מחד, ודיירי בניינים ישנים מאידך, לכרות הסכמים לביצוע מיזמי פינוי ובינוי. לרוב, במסגרת הסכם פינוי ובינוי, הדירות מפונות, נבנה בניין חדש על הקרקע והדיירים זוכים לדירות חדשות וגדולות יותר.

הטבות מס לפינוי ובינוי

פרק חמישי 4 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), תשכ"ג-1963 מעגן את מסלול המיסוי, אשר מטרתו לתמרץ תהליכים של התחדשות עירונית המתבצעים בכוחות השוק הפרטי בלבד.

לפי סעיף 49כח לחוק, רשאים יזמים לפנות לוועדה הבין-משרדית להתחדשות עירונית ולבקש ממנה להמליץ לממשלה להכריז על שטח כעל מתחם לפינוי ובינוי במסלול מיסוי, וזאת בהתקיים התנאים הקבועים בתקנות מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) (תנאים להמלצה על הכרזה על מתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי), תשס"ד-2004.

הכרזה זו מקנה הטבות מס שונות: במס שבח, במס רכישה, במע"מ על שירותי הבנייה ודחיית המועד הקובע את חבות המס וכן פטור מתשלום היטל השבחה.

קשיים בייזום פרויקט התחדשות עירונית

נכון להיום, למרות הפוטנציאל הכלכלי הרב הגלום בעסקה שכזו, המציאות מראה כי מעט מאוד פרויקטים יצאו לפועל. ננסה להסביר את  הגורמים העיקריים לכך:

 

גורמים הקשורים לדיירים

לשם הצלחת פרויקט, יש צורך מרכזי בשיתוף פעולה של התושבים. ברם לעיתים קרובות ישנו קושי ממשי בגיוס הרוב הדרוש לביצוע הפרויקט. בין הדיירים לבין עצמם מתגלעים חילוקי דעות רבים עקב ניגודי אינטרסים ביניהם, ולעיתים ישנם דיירים סרבנים המנסים להכשיל את העסקה, מטעמים שונים:

א.      דיירים "שמרנים": לרוב מדובר בדיירים מבוגרים יחסית, שהתמריץ הכלכלי אינו בראש מעייניהם. הם אינם אוהבים שינויים, ומעוניינים להמשיך להתגורר בדירתם הישנה מבלי לשבש את שגרת חייהם ומבלי להיכנס ל"הרפתקאות".

ב.      דיירים "חמדנים": אינם מסתפקים בהצעתו של היזם ודורשים יותר ממה שהוא מסוגל או מעוניין להעניק, מבלי להותיר לו רווח יזמי מספק. במקרה כזה, שיתוף הפעולה בין הדיירים ליזם עולה על שרטון.

ג.        דיירים "יזמים": מדובר בדיירים שמעוניינים בנתח בייזום. הם רואים בעין צרה מעורבות של גוף אחר בפרויקט, ומנסים להשיג דריסת רגל בעסקה היזמית. כך, למשל, דייר המחזיק גם ברישיון מתווך או שיש לו קרוב משפחה שהוא קבלן או מנהל פרויקטים, מעוניין להציע אותם לביצוע העסקה. דיירים כאלו בהחלט עשויים להכשיל את היזם, גם אם ברור שסיכויי ההצלחה שלו ויכולותיו עולים לאין שיעור על אלו של המועמד מטעמם. זהו ניגוד אינטרסים מובנה בין שני "כובעים": האחד – דייר בבניין; השני – יזם שמזהה הזדמנות עסקית ולא מוכן לפספס אותה.

התמודדות עם בעיית "הדייר הסרבן"

 

בשנת 2006 נחקק חוק פינוי ובינוי (פיצויים), תשס"ו-2006, אשר נועד להתמודד עם תופעה זו, שלפיה פרויקטים אינם יוצאים לפועל, חרף רצונם של רוב הדיירים, בשל התנגדות בלתי-סבירה של אחד או יותר מבעלי הדירות. יש לציין כי עד חקיקת החוק, ההתנגדות הקנתה לדייר הסרבן עמדת מיקוח מיוחדת, שבה השתמש, לעיתים במחיר של הכשלת העסקה.

לפי תפיסת המחוקק, ההתחשבות באינטרס של רוב בעלי הדירות וההתחשבות באינטרס הציבורי הכללי של דיירי העיר היא תכלית ראויה ובעלת עוצמה מול הפגיעה בקניינו של דייר מסרב, שהרי זכות הבעלות והקניין של הפרט בהקשר לבית משותף אינה מוחלטת ואינה מקנה לו את הזכות להקריב את אינטרס יתר הדיירים על מזבח האינטרסים האישיים שלו, אם וככל שאינם סבירים.

החוק מציין מספר תנאים מצטברים, אשר בהתקיימם יהיה הדייר הסרבן אחראי בנזיקין כלפי שאר בעלי הדירות באותו בניין המסכימים לעסקה, בשל הנזק שנגרם להם עקב אי ביצוע העסקה:

  • מדובר בפרויקט "פינוי ובינוי";
  • ישנה הסכמה לפרויקט של "רוב מיוחס":
    • בבית משותף שבו יותר מ-5 דירות – בעלי הדירות שבבעלותם לפחות 80% מהדירות, ושלפחות 75% מן הרכוש המשותף צמודים לדירותיהם;
    • בבית משותף שבו 4 או 5 דירות – כל בעלי הדירות, למעט אחד, ש-75% מהרכוש המשותף צמודים לדירותיהם, ובלבד שמתקיימים שני אלה:
      • בבית המשותף יותר משני בעלי דירות;
      • בבעלותו של "הדייר הסרבן" דירה אחת בלבד.
  • הסירוב הוא "בלתי סביר". החוק מציין מספר סיבות אשר הסירוב בגינן לאייחשב ל"בלתי סביר":
    • העסקה אינה כדאית כלכלית;
    • לא הוצעו לבעל הדירה המסרב מגורים חלופיים לתקופת הקמת הבניין החדש;
    • לא הוצעו לבעל הדירה המסרב בטוחות הולמות לביצוע העסקה;
    • קיימות נסיבות אישיות מיוחדות של בעל הדירה המסרב שבשלהן ביצוע העסקה, בתנאים שסוכמו עם שאר בעלי הדירות, הוא בלתי סביר;
    • במקרה של דייר (בעל הדירה או בן משפחתו המתגורר עמו) בעל מוגבלות, החוק מפרט סיבות נוספות.

גורמים הקשורים לרשויות המקומיות

לכאורה, לרשויות המקומיות יש אינטרס ברור בביצוע פרויקטים של התחדשות עירונית, כיוון שבניגוד לעבר, תוכניות שכאלו אינן ממומנות במימון ציבורי אלא מכיסם של יזמים ומשקיעים פרטיים. עם זאת, לא כל הרשויות המקומיות רואות בעין יפה ניסיונות של יזמים להוציא לפועל פרויקטים שכאלו. ייתכן שהתנגדות העיריות קשורה להקטנת הכנסותיהן מהיטל השבחה (יחסית לבנייה חדשה), אך לעיתים חוסר שיתוף הפעולה קשור בקשיים שיוצרת הקמה של פרויקט שכזה:

בעיות במימוש פרויקט התחדשות עירונית

אומנם הרציונל הבסיסי שבהקמת פרויקט הוא חיובי, אך לרוב הוא יוצר בעיות אשר לא פשוט להתמודד עמן:

א.      עומס על תשתיות קיימות: הגדלת מספר הדיירים בבניין פי כמה מבלי לבצע התאמות לתשתיות הסובבות אותו יוצרת בעיית עומס חמורה, כמו בעיית חנייה, עומסי תנועה בכביש, צפיפות דיור, עומס על מערכת הביוב החשמל ועוד.

ב.      חיזוק תשתית המגורים הפיזית של הדיירים, ללא חיזוק הדיירים עצמם: על מנת שרמת החיים של האוכלוסייה תעלה, שינוי סביבת המגורים שלה אינה צעד מספק. לרוב, הבנייה האורבנית אינה מגובה בתמיכה חברתית-חינוכית, וכך מעמדם הסוציו-אקונומי של הדיירים נשאר כשהיה. כך גם נוצרים פערים בין האוכלוסיה החזקה שהגיעה להתגורר בפרויקט לבין הדיירים הוותיקים.

ג.        העדפת הריסה על פני שיפוץ: לעיתים הבחירה היא בפרויקט של פינוי ובינוי על פני פרויקט של עיבוי ללא הצדקה ממשית, ולטענת גורמים שונים מדובר בצעד בלתי אקולוגי המבכר הרס על פני שיפוץ ומחזור של הקיים.

סוף דבר

פרוייקט פינוי-בינוי הינו פרוייקט מורכב ומסובך במיוחד הכרוך בהסדרת היבטים רבים בהתקשרות בין הדיירים לבין היזם ובעיקרם היבטים מסחריים, היבטי חוק רבים ומגוונים, תכנון ובנייה, מיסוי, שמאות, שעבודים ובטחונות.

במסגרת התקשרות זו יש לתת את הדעת, בין היתר, לסוגיות של בטחונות שיספק היזם / קבלן לדיירים, רישום זכויות, לוחות זמנים לשינוי התב"ע ולהשגת הכרזה על המתחם כמתחם "פינוי – בינוי", הסכמות עסקיות עם היזם לגבי הדירות החדשות והשטחים והמתקנים הצמודים להן (חניה, מחסן, ממ"ד וכיוב'), לוח זמנים לביצוע והשלמת הבנייה, בחירת נציגות מוסמכת לדיירים, הטלת כל הוצאות המיזם על היזם (עסקת נטו לדייר), דיור חלופי בתקופת הבנייה, השפעת הדיירים על תוכניות הבינוי, מנגנון הקצאת הדירות החדשות לדיירים המפונים, ועוד.

על רקע האמור לעיל, אנו ממליצים לדיירים השוקלים התקשרות עם יזם לביצוע פרוייקט פינוי-בינוי להסתייע בעורך דין הבקיא בפרויקטים אלו ויוכל לשמור ולהגן כראוי על זכויות הדיירים והאינטרסים שלהם ולהוביל אותם אל חוף מבטחים בסבך ההתקשרות המורכבת בעסקה מעין זו.